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COP 21 in Paris : Klimagipfel 2015: So laufen die Verhandlungen ab

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Über 10.000 Unterhändler und Amtsträger werden die internationale Klimapolitik verhandeln. Ein diplomatisches Chaos.

Wie in jedem Jahr im Dezember ist es mal wieder eine Minute vor Zwölf für das Weltklima: Das dauerverhandelte Thema soll beim Weltklimagipfel COP 21 in Paris einen erfolgreichen Endspurt hinbekommen. Einen Nachfolgevertrag für das Kyoto-Protokoll zu entwickeln ist das Ziel, um das die meisten der mehr als 10.000 Diplomaten aus aller Welt in den nächsten zwei Wochen ringen werden. Die Unterhändler stehen vor „brutalen Verhandlungen“, wie Umweltschützer verlauten lassen. Ein Erfolg ist obligatorisch, doch er wäre ein diplomatisches Meisterwerk. Denn alle 195 Mitgliedsstaaten der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) müssten am Ende zustimmen – akut bedrohte Inselstaaten wie aufstrebende Schwellenländer.

Die Welt wartet auf den Durchbruch bei den Klimaverhandlungen, doch die vorherigen Gipfel haben gezeigt, dass eine Einigung für ein international verbindliches Abkommen kaum möglich ist. Das liegt nicht zuletzt an den Entscheidungsprozessen und der Politikverflechtung.


Laut Vorgabe-Protokoll muss der Coup diesmal wirklich gelingen, schließlich hatten sich die Entscheider 2011 in Durban zu einer Verhandlungsvereinbarung durchgerungen. Diese sieht vor, dass es spätestens 2015 das Ziel einer Klima-Konvention erreicht werden soll. Es ist also höchste Zeit für das irdische Klima wie für das politische Klima.

Diese Situation wirkt peinlich vertraut. Vor sechs Jahren vor dem COP 15 in Kopenhagen klang es im Vorfeld ähnlich. 2007 war mit der so genannten „Bali Roadmap“ der Anschlussvertrag für 2009 als Ziel auserkoren worden. Der mit dem Attribut „Hopenhagen“ blümerant beflügelte Gipfel musste den Durchbruch bringen und durfte nicht scheitern, da waren sich alle einig. Zehntausende kamen im Dezember 2009 in die dänische Hauptstadt, die sich die Rettung des Planeten auf die Fahnen geschrieben hatte und in die Geschichte eingehen wollte. Auf dem Nytorv in der Innenstadt tropfte ein aus elf Tonnen Eis mit der Motorsäge geschreinerter Eisbär vor sich hin, während sechs Kilometer weiter im Kongresszentrum Bella Center kreuz und quer verhandelt wurde. Am Ende ging „Hopenhagen“ als „Chaosgipfel“ in die Geschichte ein.

Eigentlich fühlten sich die Kopenhagener seinerzeit gut vorbereitet. Im März des Jahres wurde im Bella Center ein groß angelegter, dreitägiger Klima-Wissenschaftsgipfel abgehalten. Ministerpräsident Anders Fogh Rasmussen, IPPC-Chef Dr. Rajendra K. Pachauri, Ökonom Nicholas Stern und Stefan Rahmstorf sprachen im großen Saal, grönländische Musik erklang live auf der Bühne. Dutzende Klimatologen und Medien-Experten hielten an allen Tagen Vorträge. Sogar die künstliche Abkühlung des Klimas - bekannt als Geo-Engineering - wurde erstmals auf dieser Bühne diskutiert. Abseits des letzten Punktes herrschte große Einigkeit. Schließlich wurde nicht verhandelt und nicht entschieden, denn das ist der wunde Punkt.

Temperaturziele

Kleine Inselstaaten, vom Anstieg des Meeresspiegels besonders bedroht, wünschen sich eine neue Grundverpflichtung. Nach ihren Vorstellungen soll die Erdtemperatur bis 2100 um nicht mehr als 1,5 Grad Celsius im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter steigen. Das wäre ein ehrgeiziges Ziel, bei der Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 hatten die Teilnehmer noch „zur Kenntnis“ genommen, dass die Erdtemperatur um nicht mehr als 2 Grad steigen sollte.

Selbst wenn die Länder ihre Treibhausgasemissionen so stark reduzieren, wie vor der Konferenz in ihren nationalen Klimazielen angekündigt, würde die Erdtemperatur nach UN-Angaben um etwa 2,7 Grad steigen. Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen UNEP geht sogar von einem Anstieg von 3 bis 3,5 Grad Celsius aus. Die Erde hat sich seit 1850 bereits um 0,8 Grad erwärmt.

Lastenteilung

Historisch haben vor allem die Industrieländer Emissionen in die Luft gepumpt. Doch längst spielen aufstrebende Schwellenländer wie Indien und China eine entscheidende Rolle, wenn man den Temperaturanstieg eindämmen will. Die pochen aber auf ihr Recht, wirtschaftlich zu den reichen Staaten aufzuholen. Einige Experten meinen: Wenn die Konferenz scheitert, dann an diesem Punkt.

Langfristziel

Der Mensch muss weniger CO2 in die Atmosphäre pusten - so weit herrscht Einigkeit. Doch soll die Weltwirtschaft nun bis Ende des Jahrhunderts ohne CO2-Emissionen auskommen, wie zum Beispiel von den reichen G7-Ländern gefordert? Oder soll der Ausstoß einfach so bald wie möglich den Scheitelpunkt erreichen und dann sinken? Strittig ist zum Beispiel auch, ob das Auffangen und unterirdische Einlagern von CO2 eingerechnet werden darf.

Verbindlichkeit

Wie verpflichtend werden die Vereinbarungen von Paris? Der gärende Streit wurde Anfang November offenbar, als US-Außenminister John Kerry in der „Financial Times“ sagte, die USA würden keine „rechtlich bindenden Klimaziele“ unterschreiben, wie es sie beim Kyoto-Protokoll von 1997 gab. Im Gastgeberland Frankreich sorgte das Interview prompt für Ärger, dort gilt die klare Linie: Das Abkommen muss verbindlich sein.

Nachbessern

Ihre nationalen Klimaziele legen die einzelnen Länder nach aktuellem Stand ohnehin selbst fest. In Paris geht es damit vor allem um eine Selbstverpflichtung der 195 Länder, regelmäßig und gründlich über ihre Emissionen zu berichten und ihre Klimaziele nach oben anzupassen. Die Lücke soll ein sogenannter Revisionsmechanismus füllen - eine Art regelmäßiges Nachsitzen für die Staaten, um langfristig doch auf das Zwei-Grad-Ziel zu kommen. Die Europäer wollen alle fünf Jahre Bilanz ziehen.

Finanzierung

Viele ärmere Staaten machen sich zwar für ehrgeizige Klimaziele stark, darunter auch das Schwellenland Indien. Die Staaten weisen aber darauf hin, dass sie finanzielle Unterstützung von den Industrieländern brauchen. Allein Indien schätzt seinen Bedarf auf knapp 2,5 Billionen Euro bis 2030.

Vor Jahren wurde von den Industrieländern versprochen, dass von 2020 an 100 Milliarden US-Dollar jährlich in die Entwicklungsländer fließen sollen. Das soll helfen, erneuerbare Energien zu entwickeln und mit den Folgen des Temperaturanstiegs klarzukommen. Doch noch ist die Summe nicht zusammen, und es herrscht Uneinigkeit, was alles dazugezählt werden darf. Außerdem verlangen die Entwicklungsländer Nachschläge für die Zeit danach. Die Industrieländer wollen aber künftig auch aufstrebende Schwellenländer zur Kasse bitten.

Industrieländer beharren darauf, dass das Geld eine Kombination von staatlichen und privaten Investitionen sein soll. Eine Reihe von Entwicklungsländern will aber, dass das gesamte Geld von staatlichen Stellen kommt.

Verluste und Schäden

Der Anstieg des Meeresspiegels und die immer stärkeren Stürme betreffen vor allem kleine Inseln und Küstenregionen, etwa in der Südsee. Die USA und andere Länder erkennen an, dass man diesen Gebieten helfen muss. Aber sie wehren sich dagegen, finanzielle Zusagen rechtsverbindlich zu machen. Dies würde aus ihrer Sicht den Boden für eine finanzielle Haftung oder gar Entschädigungen bereiten. Arme Länder drängen hingegen genau darauf. Das Thema dürfte in Paris nur angerissen werden und für die nächste Klimakonferenz liegenbleiben - zu tief sind die Gräben.

Was auf Klimagipfeln stattfindent, ist inzwischen das wohl aufgeblähteste Stelldichein in der internationalen Politik. Ohne politische Agendas wie das häufig zitierte „Zwei-Grad-Ziel“ als Verhandlungsmandat ist die internationale Klimapolitik in dieser Form nicht koordinierbar. Über 10.000 Diplomaten versammelten sich 2009 in Kopenhagen, mehr als 30.000 weitere Personen beantragten Akkreditierung. Umweltschutzgruppen durften im Innenraum als Baum verkleidet für ihre Sache werben, während es draußen unglaubwürdig schneite. 115 Regierungschefs – einige von ihnen innenpolitisch geschwächt – reihten im Schlussspurt sehnsüchtig erwartet in die Verhandlungen ein, die sie nicht mehr retten konnten. So blieb lediglich das konkrete Ziel, die Erderwärmung auf weniger als zwei Grad Celsius im Vergleich zum vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Allein dafür hätte es aber keiner 150 Millionen Euro teuren Konferenz bedurft.

Eigentlich ist ein Vertragsstaatenkonferenz (COP) inzwischen ein Regenschirm-Terminus für separate Konferenzen, die analog zueinander unter selbem Dach stattfinden. Da wäre zunächst die „Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action“ (APD) zu nennen. Dieses Gremium setzt sich auf der Grundlange der vorherigen Zielvereinbarung von Durban zusammen und brütet die Vorleistungen weiter aus. Sie müht sich um ein allumfassendes Klimaabkommen.

Daneben treffen sich unter dem Begriff CMP (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol) Vertreter und Unterhändler der Staaten, die das bis 2020 geltende Kyoto-Protokoll unterzeichnet haben. Diese mühen sich um die Prüfung der Maßnahmen und die Entscheidungen über eine weiterreichende Fortsetzung. Die CMP tagt inzwischen zum elften Mal für sich. Nicht-Mitgliedsstaaten wie Kanada und die USA dürfen hier lediglich als Beobachter beiwohnen.

Auf der anderen Seite beraten sich zwei wissenschaftliche Arbeitsgruppen, die ihre Schlussfolgerungen in den Verhandlungsprozess einbauen. Die „Subsidiary Body for Scientific Advice“ erörtert Fachfragen zum Klimawandel, erstellt Verfahrenswege und kontrolliert sie. Die „Subsidiary Body for Implementation“ kümmert sich um die Fragen und Kontrolle der politischen, organisatorischen Umsetzung.

Diverse untergeordnete Organe zählen ebenfalls zu dem Gesamt-Geflecht. Diese kümmern sich vor allem um praktische Fragen und tagen auch außerhalb der großen Gipfel, um Empfehlungen für Umsetzungen geben zu können. Hierbei geht es um die Entwicklung von politischen Strategien für Klimaschutz (Mitigation), die Anpassung an den Klimawandel (Adaptation) und Technologietransfer. Ihre Beschlüsse müssen von den Hauptorganen, sprich von allen 195 Mitgliedsstaaten der UN-Klimarahmenkonvention oder den Kyoto-Partnern, im Gesamtpaket abgesegnet werden.

Klimatologen, Wirtschaftlobbyisten, Entwicklungsorganisationen, Umweltschützer, Blogger, indigene Gruppen und andere NGOs sind in großer Zahl als Beobachter anzutreffen. Sie werden von der UN bei der Akkreditierung in Interessengruppen eingeteilt. Diese Akteure prüfen, ob die Verhandlungen mit ihren Zielen, Erkenntnissen, ihrer Lebenswirklichkeit und ihren Projekten zu vereinbaren sind. Noch dazu ringen sie um das Echo der Presse, sollten sie ihre Vorstellungen nicht repräsentiert sehen. Die Jugend hat in den Verhandlungen auch ein Wort mitzusprechen. Sie verhandeln mit den Unterhändlern ihrer eigenen Länder und bündeln ihre Interessen im Bündnis.

Die Staaten der Erde haben verstanden, dass es nicht unbedingt Sinn macht, alle 195 Länder unter der Lupe von NGOs und Lobbygruppen miteinander verhandeln zu lassen. So gibt es neben dem CMP zahlreiche weitere – auch temporäre – Zweckbündnissse von Staaten aufgrund einklänglicher Positionen. China vereint sich mit den Ländern des Südens als „G77+China“, die kleinen Inselstaaten treten gemeinsam als „AOSIS“ auf und die USA machten schon mit Russland, der Ukraine und Australien gemeinsame Sache. Die Kyoto-Staaten sind eine Sache für sich.

Dieses Jahr ist es dennoch etwas anders, US-Präsident Barack Obama und sein französischer Amtskollege François Hollande machten gleich zu Beginn große Versprechungen finanzieller Natur. Auf freiwilliger Basis gründeten am Montag 121 Länder ein Bündnis für Solarenergie. Hollande und der indische Premier Narendra Modi brachten die „Solarallianz“ auf den Weg. Obama kommt im Schlussspurt seiner Präsidentschaft – anders als 2009 – nicht mehr mit den Wählern in Bredouille, sollte er einer Klimavereinbarung zustimmen. Während bei früheren Gipfeln die hochrangigen Regierungsvertreter erst in der Beschlussphase hinzukamen und den Tausenden Unterhändlern freie Hand ließen, haben sie diesmal zu Beginn an die Verhandlungen mit einem symbolträchtigen Schaulaufen beehrt. Das allein ist ein großer Unterschied zum Vorjahr, als Bundeskanzlerin Angela Merkel in der Entscheidungsphase ihren Umweltminister Peter Altmaier in Lima walten ließ.

Klimaverhandlungen sind ein dauerhafter Prozess. Grundlegendes wurde diesmal bereits im Vorfeld ausverhandelt. „Man redet jetzt konkret über Text“, sagte Deutschlands Chefunterhändler Karsten Sach. Bis Samstag soll ein neuer Entwurf für einen Weltklimavertrag vorliegen. Dann noch strittige Fragen sollen nächste Woche die Umweltminister klären. Vieles steht als Option noch in Klammern und muss ausverhandelt oder gestrichen werden. Nach dem symbolträchtigen Start mit mehr als 150 Staats- und Regierungschefs stehen für die kommenden Tage dafür Verhandlungen auf Expertenebene an.

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erstellt am 01.Dez.2015 | 18:33 Uhr

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