Interview mit Asyl-Expertin Nora Markard : Nach EU-Einigung zu Flüchtlingen: "Seehofer steckt in der Sackgasse"

Nora Markard ist Juniorprofessorin für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Global Constitutionalism an der Universität Hamburg.
Nora Markard ist Juniorprofessorin für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Global Constitutionalism an der Universität Hamburg.

Warum geschlossene Aufnahmelager wie Haftanstalten sind und Horst Seehofer mit der Einigung nicht zufrieden sein kann.

shz.de von
29. Juni 2018, 18:07 Uhr

Hamburg | Frau Markard, vor dem EU-Gipfel hat Kanzlerin Angela Merkel gesagt, die europäischen Herausforderungen in der Migrationspolitik könnten zu einer Schicksalsfrage der EU werden. Würden Sie der Kanzlerin auch angesichts der aktuellen Einigung beim EU-Gipfel zustimmen?

Diese Einordnung ist grundsätzlich nicht von der Hand zu weisen. Die Widerstände in den EU-Staaten sind sehr groß. Das Dublin-System funktioniert nicht richtig, auch wenn hier aufgrund deutlicher sinkender Flüchtlingszahlen der Druck zurzeit abnimmt. Das strukturelle Problem ist trotzdem nicht gelöst. Auch bei den Solidaritätsfragen herrscht weiter Unklarheit.

Sehen Sie schwarz für Europa?

Was wir bei Regierungsbildungen in Europa zurzeit vor allem erleben sind immer mehr Rechtsrucke und eine Tendenz zur Entsolidarisierung. Das sind sicherlich auch Reaktionen auf die Verschleppung von strukturellen Lösungen. Wenn es nicht gelingt diese Entwicklungen zu bremsen, werden die destabilisierenden Effekte wohl weiter voranschreiten. Daher halte ich auch Frau Merkels Einschätzung nicht für eine völlige Übertreibung; es geht gerade um sehr viel.

Sind geplante Sammellager insbesondere in den nordafrikanischen Staaten – die Rede war auch von regionalen Ausschiffungsplattformen – ein weitreichender Abschottungsversuch der EU?

Das ist natürlich ein Abschottungsversuch, der sich aber einreiht in Diskussionen, die bis in die 1990er zurückreichen. Es wurden immer wieder Aufnahmelager oder Transitzentren in Nordafrika vorgeschlagen. Dabei wird auch immer wieder auf Australien oder die USA verwiesen. Die Vereinigten Staaten etwa haben Lager beispielsweise für haitianische Bootsflüchtlinge nach der Erdbeben-Katastrophe im Jahr 2010 in einem extra-territorialen Bereich auf dem Militärstützpunkt Guantanamo errichtet. Die Idee solcher Aufnahmelager ist also überhaupt nicht neu.

Die betroffenen Länder von Marokko bis Ägypten in Nordafrika und auch Albanien und Mazedonien in Europa wollen keine Sammellager – ist der EU-Vorschlag deshalb überhaupt nicht praktikabel?

Diese Länder sind souverän auf ihrem Staatsgebiet, dort können nur mit deren Einwilligung auch solche Lager oder Zentren installiert werden. Ein Einverständnis dieser Staaten wäre auch Voraussetzung, um dort beispielsweise Beamte zu stationieren und Hoheitsgewalt auszuüben.

Könnte Geld überzeugen?

Es könnte natürlich sein, dass es sich mit Geld regeln lässt. Dass es bisher solche Aufnahmelager nicht gibt, hat aber nicht nur mit politischen Gegenwind zu tun, sondern auch mit praktischen Schwierigkeiten, die sofort in rechtliche Probleme umschlagen.

Was würde überhaupt mit Flüchtlingen passieren, die in solche Sammellager kommen?

Sie müssten zunächst einmal vernünftig untergebracht werden, sodass dort nicht katastrophale hygienische und soziale Zustände ausbrechen. Das ist nicht trivial. Es stellen sich aber auch weitere Fragen. Was passiert mit den Menschen, die dort abgelehnt werden, werden sie zurückgeführt? Und von wem? Was ist, wenn das scheitert, zum Beispiel weil sie keinen Pass haben oder krank sind? Unklar ist auch, was mit Menschen passiert, die bereits die EU-Grenze erreicht haben; werden sie dann zurück in die Lager geschickt? Was ist, wenn sie im Lager schon mal abgelehnt wurden? Es kann sich ja seitdem etwas geändert haben. Der Antrag müsste also neu geprüft werden. Und eigentlich können Personen ohne eine Überprüfung möglicher Einwände auch nicht in ein anderen Staat geschickt werden. Da müsste zumindest ein Verfahren vorgeschaltet sein, indem auch Rechtsmittel eingelegt werden können.

Sie sind also sehr skeptisch, ob sich das Ganze überhaupt umsetzen ließe?

Ich bin sehr skeptisch, ob sich das auf eine Weise umsetzen ließe, die mit menschenrechtlichen Vorgaben und deren verfahrensmäßiger Absicherung überhaupt vereinbar wäre.

Ein weiterer EU-Vorschlag zielt darauf ab, geschlossene Aufnahmelager für gerettete Bootsflüchtlinge in der EU zu errichten. Ist das aus asylrechtlicher Sicht machbar?

Geschlossen heißt nichts anderes als Haft. Und für Haft braucht es eine Rechtfertigung im Einzelfall. Dazu sind strenge Vorgaben nach der Europäischen Menschenrechtskonvention, aber auch nach Unionsrecht zu beachten. Im Moment geht es aber vor allem darum, Handlungsfähigkeit zu signalisieren und starke Parolen zu schwingen. Ob sich das hinterher durchsetzen lässt, ist eine andere Frage. Aber aus menschenrechtlicher Sicht ist das ein haarsträubender Vorschlag.

Welche Konsequenzen haben die EU-Beschlüsse für Seehofers Plan, bereits registrierte Flüchtlinge an der Grenze abzuweisen?

Unmittelbar folgt für diesen Plan aus den EU-Beschlüssen erstmal gar nichts. Die wesentlichen Ideen basieren ja ohnehin auf Freiwilligkeit, etwa wenn es um die Sammellager in Nordafrika, die Zentren in den Mitgliedsstaaten oder auch die solidarische Beteiligung an der Umverteilung geht. Ich bezweifle daher, dass der Innenminister sich damit zufrieden geben wird.

Hat Seehofer sich verrannt?

Er hat sich in eine Sackgasse manövriert, weil er mehrfach eine harte Position formuliert hat, hinter die er nicht mehr einfach zurück kann. Ob dies am Ende aber zu Ergebnissen führt, die in seinem Sinne sind, bleibt abzuwarten.

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Würde die Zurückweisung von bereits registrierten Flüchtlingen an der deutschen Grenze gegen geltende Asylgesetze verstoßen?

Das ist mit geltendem Europarecht nicht vereinbar. Ein Mitgliedsstaat muss bei einem Schutzgesuch immer prüfen, wer dafür zuständig ist – selbst wenn eine Person schon mal ankam, kann sich die Zuständigkeit seitdem geändert haben.Zum Beispiel kann nun ein anderer Mitgliedsstaat zuständig ist, weil dort Familienangehörige sind. Oder die Verhältnisse in dem zuständigen Mitgliedsstaat haben sich so stark verschlechtert, sodass dorthin nicht mehr überstellt werden darf. Dass gar nicht geprüft wird und es keine Rechtsmittel dagegen gibt, ist nicht zulässig. Das hat übrigens auch der Europäische Gerichtshof festgestellt – auf Vorlage des deutschen Bundesverwaltungsgerichts.

Welche dringenden Fragen zur Flüchtlingsaufnahme in Europa stellen sich nun vor allem aus asylrechtlicher Sicht noch?

Beginnen wir an den EU-Binnengrenzen. Hier hat Innenminister Horst Seehofer mit seiner Forderung nach Zurückweisungen Handlungsbedarf signalisiert. Aber was heißt das für den Schengen-Raum, wo es keine Kontrollen an den Binnengrenzen geben sollte? Eingeführt wurden die Kontrollen bereits im Zuge der Flüchtlingsschutzkrise 2016, inzwischen hätten sie aber auslaufen müssen, weil sie maximal für zwei Jahre aufrecht erhalten werden dürfen. Es wird sich noch zeigen, ob die EU-Kommission das so weiterlaufen lässt. Eigentlich aber müsste es eine Lösung geben, die den Mitgliedsstaaten das Gefühl gibt, sie könnten die Kontrollen einstellen.

Müsste also das bestehende Dublin-System reformiert werden?

Es müsste eine Einigung über ein vernünftiges Dublin-System geben. Diese müsste erstens den zuverlässigen Zugang zum Recht für Asylsuchende garantieren, der aber durch eine einseitige Abweisung an der Grenze unterlaufen wird. Eine Einigung müsste zweiten eine solidarische Verantwortungsteilung beinhalten, die keine Anreize zum Unterlaufen des Systems setzt.

Ist die Schaffung eines neuen Anreizsystems möglicherweise ein Weg aus der Misere?

Auf EU-Ebene könnte ein neues Anreiz- statt des bisher geltenden Sanktionssystems den Knoten lösen. Das wäre ein komplettes Umdenken. Derzeit gibt es nur ein Vertragverletzungsverfahren und in letzter Instanz Sanktionen, die der Europäische Gerichtshof aussprechen kann. Das zieht aber meistens nicht. Der bisherige Vorschlag der EU-Kommission zur Reform des Dublin-Systems sieht nur eine Verschärfung der bestehenden Regeln vor.

Wie könnte ein neues Anreizsystem aussehen – gibt es da Ideen?

In erster Linie wären das finanzielle Anreize. Möglicherweise könnten Staaten, die sich bisher komplett verweigern, durch finanzielle Anreize doch ermuntern werden, ihren Anteil zu schultern. So könnte auch eine Situation entstehen, in der sich EU-Mitglieder darum bewerben, Flüchtlinge in Europa befindliche Flüchtlinge aufzunehmen. Dabei helfen könnte die Aussicht auf Förderprogramme. Vielleicht ist sogar die kommunale Ebene vielversprechender. Dazu gibt es bereits Überlegungen etwa von der Politikwissenschaftlerin Gesine Schwan oder auch von Ada Colau, der Bürgermeisterin von Barcelona. Sie würden weggehen von der nationalstaatlichen Ebene hinzu den Kommunen, wo sich Netzwerke bilden können, die gerade vor dem Hintergrund des demografischen Wandels positive Beiträge für Migranten leisten könnten.

Einen Überblick über kommunale Ansätze zur Aufnahme Geflüchteter gibt etwa die Forschungsarbeit von Helene Heuser, wissenschaftliche Mitarbeiterin bei der Refugee Law Clinic Hamburg an der Universität Hamburg. Der Beitrag "Städte der Zukunft" ist hier zu finden.

Zudem gibt es eine Reihe von Initiativen, die sich mit diesem Thema beschäftigen. Zum Beispiel:

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